三方，首先就是杜暹以下的正規軍兩萬多人，暫時駐紮在柳城，隨時鎮壓各地起義和暴|動。然後從河北調了一些邊兵過來，徵發營州各地百姓開始修築工事，按部就班地建立城、堡、哨軍事體系，各據點之間又修驛道連通組成網路。然後委派地方官吏組建州、縣建制，各縣長官按律法分撥職守之田，准許其建立莊園蓄養家丁農奴，甚至可以擁有少量私人武裝。同時開闢軍屯、互市等相關設施。
杜暹當初在長安得到的聖旨是“攻下並佔領營州”，顯然他的任務不只是在正面戰場擊敗東夷軍隊，還要讓晉朝的勢力在營州站穩陣腳，對當地進行有效統治。現在他實行的計劃已經脫離了羈州的治理辦法，而是直接在地方建立類似國內邊境州的軍政體系，對營州實行直接統治。
從河北調來的官吏、武將對國內州縣的那套建制玩得很熟練，可謂經驗豐富，但營州境內大部分是胡人，真正實行起來不比國內，遇到了許多困難。
首先從河北調人調物耗費了大量的錢糧物資，然後那些攝於暴力順服晉朝官吏的胡人也分農夫和牧民，有的已經學會了耕種並擁有農田，這類人比較好管理。但有些是牧民不會種地，被收編之後只能當作奴隸苦力一樣使用，漢民進入營州後有的地區直接從封建社會退步到了奴隸社會。
最大的問題是反抗此起彼伏，晉軍前期的殺伐造成了仇恨情緒，接著各地胡人又被迫繳納財產、負擔修建工事的沉重勞役，壓迫之下暴|動頻繁十分正常。特別是臨近北部修建的工事進度十分緩慢，沒過幾天就有契丹遊騎襲擾，邊軍一般是一面拿武器一面拿工具建造工事。從柳城出來的騎兵四處鎮壓，流血衝突每天都在發生。杜暹“治理”地方的才能顯得生硬呆板，下馬治州的才能實在比不上行軍佈陣的水準。
杜暹為了進一步佔領營州，更方便進行鎮壓，又下令重設燕郡守捉、汝羅守捉兩城，與柳城形成三角之勢，調兵鎮守，對各地進行暴力統治。
河北來的文官巡視營州現狀，紛紛勸誡，指責杜暹的幹法是急於求成，根本不是長久之計。但他認為營州是通往東北各國的門戶要地，不能交給胡人自治，而應該迅速“教化”，對官僚們的意見棄之不顧。有人罵他誤國，怒而將營州的情況寫成奏章送去長安彈劾之。杜暹不以為然，以他在薛崇訓心裡的位置，還能被幾個屁大的官讒言不成？
他的學生同時是幕僚提醒他：“幾個官員的彈劾奏章無甚要緊，只是政事堂諸相公本就對杜公不滿，那些人長於小題大作，可能會抓住此事做文章，杜公不得不防。”
杜暹也還是聽得進一些意見，旁人一提醒他思索之下有些道理，著實牽掛了兩日。但是“治理營州”已經大張旗鼓地開工了，調撥人馬物資無算，總不能就此半途而廢浪費資源。
這時渤海國汗王及活動在高句麗舊地的諸胡部落派人到柳城聯絡關係，並派了一些使節進駐柳城，以備晉兵日後與之衝突時能及時議和。契丹、奚在晉朝大軍進攻下連吃敗仗軍力受損，攝於武力也派人來議和休戰，並有使者來到柳城想轉道前去長安覲見皇帝。
杜暹設宴款待，禮遇之。期間有幕僚進言：“杜公可記得我們還在長安時，今上一次下旨讓新羅進獻處子，政事堂封駁沒能發出？”
杜暹笑道：“這事兒，政事堂那幾個人實在是在替今上作想。咱們在長安見過新羅使者，面相奇特，恐怕女子也不怎好看。”
幕僚道：“今有安東都護府境內（高句麗舊地，被唐軍擊敗後滅國成為唐朝羈州，後營州丟失，唐朝一度失去了對當地的有效控制）部族派人來示好，杜公何不命他們選少女送來，獻到長安？此時不過小事一樁而已。據學生所知，高句麗人和新羅人的面相完全不同，高句麗人白而豐腴，若是挑選得當今上定會喜歡。”